如何破解流浪乞讨管理难题

　　两名乞丐在街头乞讨。

　　曾某乞讨医疗费。

　　流浪人员正在社会救助站排队等候。

　　民警给流浪人员喂饭。

　　在城市的商业中心、过街天桥、地铁车站，您是否遇到过流浪乞讨者？您是否被他们的可怜所打动而慷慨解囊，抑或是为他们的纠缠所烦恼而拂袖离去？

　　面对形形色色的流浪乞讨者，倾听人们对整治街头乞讨的不同看法，社会管理者应该如何破解流浪乞讨这一老生常谈的城市管理难题？

　　对待流浪乞讨：

　　宽容还是严管

　　近日，深圳市罗湖区市容环境综合考核实施方案引起了不小的风波。根据初步方案的规定，街头有流浪乞讨、露宿人员的，城管在考核中将被扣分。

　　“宽容乞讨者的城市会更美好。”有媒体这样评论，现行法律并无禁止流浪、乞讨的明文规定，乞讨是一种生活方式，应该得到充分的尊重。

　　在一片质疑声中，深圳市删除了初步方案中的“城管在考核中将被扣分”的条款，将“是否及时劝导救助”作为新的市容环境综合考核标准。

　　然而，有关城市流浪乞讨管理的话题并未就此结束。

　　深圳的王女士表达了自己的担忧：“在火车站，有不少未成年乞丐纠缠过往旅客，不给钱则会遭到他们的辱骂，真应该好好管管。”王女士还多次看到这些小孩尾随旅客，偷东西。

　　不少人在网上晒自己的经历：“有的乞丐装残疾，今天我亲眼见到一个断腿乞丐站了起来，收工了。”他们呼吁：“大家别再‘献爱心’了，很多乞讨者都是有组织的、职业化的乞讨，收入不菲。”

　　一边是表达对流浪乞讨人员的宽容，一边是要求有关部门加强管理。两种观点，如何选择？

　　事实上，对流浪乞讨的管理，我国经历了从“严管”到“宽容”的转变。2003年以前，对于流浪乞讨人员，我国采取的政策是强制收容遣送；2003年“孙志刚事件”后，国务院废止了收容遣送制度，制定了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，将强制收容遣送改为自愿求助、无偿救助。

　　然而，这一改变并没有完全解决流浪乞讨的管理问题。“在自愿求助、无偿救助的原则下，仅靠救助管理站工作人员说服教育很难遏制乞讨现象。”中国人民大学社会与人口学院教授李迎生说，同时，受乞讨致富“先驱效应”的影响，一些人以乞讨为职业，不仅拒绝接受救助，而且滋生强讨恶要等扰乱社会秩序的行为。更有甚者，通过操控未成年人乞讨而谋利，或是假借乞讨的名义进行盗窃、诈骗或敲诈勒索。

　　面对诸多困境，如何对待和管理流浪乞讨，考验着社会管理者的智慧。

　　救助乞讨人员：

　　全盘还是部分

　　“当前，城市流浪乞讨问题相当复杂。在这种情况下，笼统地贯彻‘无差别救助’原则远远不够，无助于问题的解决。”李迎生说，应当对现有流浪乞讨人员的结构作出比较明确的划分，然后采取有针对性的管理办法。

　　“目前，流浪乞讨人员大体可分为三类：第一类是‘救助和保护对象’，如生活无着的外来人员、流浪乞讨的未成年人、精神病人、智障人员；第二类是‘打击和制裁对象’，主要以流浪乞讨为掩护的违法犯罪分子；第三类是‘管理和限制对象’，主要是不愿接受救助的职业乞讨人员。”北京市救助管理事务中心主任吴克明说。

　　根据民政部2003年8月1日实施的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》，“城市生活无着的流浪乞讨人员”是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。虽有流浪乞讨行为，但不具备前款规定情形的，不属于救助对象。

　　“也就是说，并非所有流浪乞讨人员都是救助对象。”李迎生说，对于符合《细则》规定情况的贫困流浪乞讨人员，政府总体上应该持“宽容”态度，并予以及时救助，帮助他们解决生产生活中的实际困难；而对职业乞讨应该予以“严管”，并积极劝返；对操纵乞讨的行为应当予以打击，及时解救被操纵者。

　　“分类管理流浪乞讨，需要社会管理者专业化、精细化地推进管理，深入调查了解辖区内流浪乞讨人员的情况，这对于及时发现职业乞讨、被操纵乞讨和其他违法犯罪行为有很大帮助。”李迎生说。

　　分类管理的举措，目前正逐渐被一些地方政府运用。2011年，深圳市民政局、城市管理局、公安局、卫生和人口计划生育委员会四部门联合出台了《关于做好流浪乞讨人员分类救助和管理工作的意见》，将流浪乞讨人员分为求助流浪乞讨人员、未成年流浪乞讨人员、患病流浪乞讨人员、职业流浪乞讨人员、违法流浪乞讨人员，并对上述人员实行分类管理。

　　无独有偶。今年4月，湖北省宜昌市决定对流浪乞讨人员实行分级救助，认真甄别，因人施救：对查不到户籍地的，由流入地政府负责安置；对流浪乞讨的未成年人和无民事行为能力的流浪乞讨人员实施保护性救助；对流浪乞讨的老年人、残疾人提供帮扶性救助；对流浪乞讨病人实施救治性救助；对其他流浪乞讨人员进行教育引导。

　　治理职业乞讨：

　　劝导还是打击

　　在流浪乞讨人员中，有一类特殊人群，他们流浪乞讨的原因并非是生活无着，而是以流浪乞讨为职业，希望不劳而获，得到一定的收入。我国《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》并未对此类人群的救助管理作出规定。

　　“劝导不听、警告不怕、护送不走”，这是广州市花都区救助管理站工作人员对白云机场航站楼职业乞讨人员的总结。“真正生活无着的流浪乞讨人员，基本已经被救助管理站接走了。现在在西单流浪乞讨的人，基本上都是骗子。据了解，他们有时一天能赚一两千。”在北京西单商业区工作的城管协管员安某说。

　　“对操纵乞讨等违法犯罪行为保持高压态势是社会的共识，法律法规也作出了较为明确的规定。”李迎生说，但是对于当前存在的职业乞讨现象，因为缺乏法律规范，救助管理站往往只能劝服教育。

　　“从实际情况看，劝服教育效果并不明显。同时，在职业乞讨中，存在着不听劝阻现象，影响社会秩序；强讨恶要、寻衅滋事，组织、教唆、胁迫未成年人乞讨营利；以乞讨为掩护实施盗窃、诈骗、抢夺、敲诈勒索等违法犯罪活动。不劳而获的职业乞讨行为也不利于良好道德风尚的形成。”李迎生认为，关于职业乞讨的管理，除了劝服教育，更要有刚性的法律规范。

　　为此，各地也先后制定了一些政策制度。如福建省《关于依法妥善处理城市流浪乞讨人员问题加强治安管理的指导性意见》规定，对6种非正常乞讨行为，可依据治安管理处罚条例处以15日以下拘留、200元以下罚款或警告。

　　同时，有学者建议，对职业乞讨中有伤风化、欺诈性、冒犯性、扰乱社会秩序以及可能造成明显危险等五种不良行为，除通过立法完善行政处罚措施外，还可以考虑通过立法明确制止、劝离、强制带离、强制学习等行政强制措施加以约束管理。

　　针对未成年人、老年人、残疾人职业乞讨现象，北京师范大学壹基金公益研究院院长王振耀说：“和对贫困流浪乞讨人员的救助管理不同，对未成年人、老年人、残疾人,应当采取强制保护措施，避免其沦落街头，这也是国际通行的做法。根据《刑法修正案（六）》的规定，以暴力、胁迫手段组织残疾人或者不满十四周岁的未成年人乞讨的还要承担刑事责任。”

　　王振耀还呼吁，在压缩职业乞讨空间的同时，完善救助体制，提高救助水平，让更多的流浪乞讨人员自愿接受救助。为此，应该鼓励民间公益慈善机构加入到救助的行列中来，发挥志愿者、社会工作者的作用，延伸社会救助工作的触角，让救助工作更加人性化、精细化。

　　链 接

　　第六条 向救助站求助的流浪乞讨人员，应当如实提供本人的姓名等基本情况并将随身携带物品在救助站登记，向救助站提出求助需求。

　　救助站对属于救助对象的求助人员，应当及时提供救助，不得拒绝；对不属于救助对象的求助人员，应当说明不予救助的理由。

　　第七条 救助站应当根据受助人员的需要提供下列救助：（一）提供符合食品卫生要求的食物；（二）提供符合基本条件的住处；（三）对在站内突发急病的，及时送医院救治；（四）帮助与其亲属或者所在单位联系；（五）对没有交通费返回其住所地或者所在单位的，提供乘车凭证。

　　第十一条 救助站应当劝导受助人员返回其住所地或者所在单位，不得限制受助人员离开救助站。救助站对受助的残疾人、未成年人、老年人应当给予照顾；对查明住址的，及时通知其亲属或者所在单位领回；对无家可归的，由其户籍所在地人民政府妥善安置。

　　——摘自国务院《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》