中国经济时报记者 王晶晶

今年以来，农信社改革步伐进一步加快，多省份酝酿成立农商联合银行等新的省级机构。2月13日发布的中央一号文件明确提出，加快农村信用社改革化险，推动村镇银行结构性重组。

“时机成熟，势在必行。”招联首席研究员、复旦大学金融研究院兼职研究员董希淼在接受《中国经济时报》记者专访时认为，如今，农信社内外部环境发生了巨大变化，进一步加快和深化农信社改革化险，要明确方向，通过优化政策和制度安排，提升农信社稳健发展能力和综合服务能力。

进一步加快和深化农信社改革势在必行

中国经济时报：您认为，当前，以省联社改革为重点的新一轮农信社改革为何要加快？

董希淼：今年的中央一号文件要求：加快农村信用社改革化险，推动村镇银行结构性重组。农信社改革是我国金融体制改革发展中的一种特有现象。数十年来，经过多轮改革，特别是2003年试点改革成立省联社后，农信社历史包袱大大减轻，法人治理逐步完善，经营实力和管理水平显著提高，金融服务能力大大提升，在服务“三农”、脱贫攻坚和乡村振兴中发挥了重要作用，自身也不断发展壮大，在我国金融体系中的地位和作用不可或缺。

2003年开始这轮改革以来，农信社内外部环境发生巨大变化，农信社体制机制上深层次的问题逐步显现：省联社定位不清、功能不足，难以适应新形势下管理与服务农信机构的现实需要；在多数农信联社改制为农商行后，省联社存续也缺乏法理基础；“自下而上入股，自上而下管理”关系未能理顺，公司治理仍然“形似而神不似”；部分农信社发展定位模糊，商业化经营与服务“三农”目标存在一定冲突，涉农贷款比例下降；少数农信社资产质量下行压力较大，化解不良、防控风险面临严峻挑战。

此外，面对金融科技快速发展的新形势，农信社观念、技术、人才等存在短板，部分农信社难以适应，“马太效应”加剧。另外，近年来，部分农商行发起设立数量较多的村镇银行，在拓宽经营区域的同时，积聚了一定风险。去年发生在河南、安徽等地村镇银行的违法案件，相关风险已经传导至作为主发起行的农商行及省联社。

产生这些问题，重要原因在于农信社存在先天制度不足，改革缺乏法律法规支持和约束，产权和控制权错配导致管理体制机制不顺。面对快速变化的内外部环境，部分农信社缺乏忧患意识，反应慢、措施少，市场份额和竞争力有所下滑。金融体制改革深化、金融业开放扩大和乡村振兴战略的实施为农信社发展提供了新的机遇，也提出了新的要求。因此，必须进一步加快和深化农信社改革，提升农信社稳健发展能力和综合服务能力。

四举措加快和深化农信社改革

中国经济时报：在农信社改革的过程中，还存在哪些难点？加快和深化农信社改革，应从哪些方面着力？

董希淼：回顾农信社的发展历史，其改革的核心问题主要围绕着四个方面：一是推进农信社产权制度改革，经历了从合作制、股份合作制到股份制以及多元化产权制度等变迁；二是理顺农信社管理体制，重点是改革省联社，强化专业化服务功能，发挥“小法人，大平台”优势；三是完善农信机构公司治理，探索建立现代金融企业制度，提升内部治理水平；四是建立健全风险承担机制，形成全面风险管理能力，防范化解金融风险。

2022年4月，浙江农商联合银行挂牌成立，标志着新一轮农信社改革迈出实质性一步。加快和深化农信社改革，时机成熟，势在必行。具体而言，下一步改革可从四个方面着力。

第一，深化省联社体制改革。新形势下，省联社已经难以满足成员机构对其服务能力的新要求。对于今后省联社改革的方向和模式，目前讨论较多的有四种：一是成立统一法人的省级农商银行，二是转型为金融服务公司，三是改制为农商银行控股公司，四是组建省级农商联合银行。个人认为，较为适合这一轮改革需要的主要是省级农商联合银行和农商银行控股公司两种模式，此外，在部分经营区域较小、机构数量不多的省份可考虑成立省级农商银行。

第二，稳妥化解农信社风险。应采取切实有效的措施，加快处置高风险农信机构。对中西部、东北地区规模较小、风险较高的县域法人机构，可采取吸收合并、新设合并及破产等多种方式进行重组；对部分省份的县域农商行、农信社，还可以进行跨县区重组，以降低小法人机构的经营管理成本，提升抗风险能力。同时，要进一步拓宽农信社不良资产处置的渠道，并在拓宽资金来源、减免税收费用等方面加大政策支持力度。

第三，持续完善农商银行公司治理。可从多方面进一步提升：加强股权管理，对股东资格审核进行严格把关，持续优化股东结构；加强董监事会建设，董事会加强提名程序和专门委员会建设；监事会应切实做好履职监督，独立董事和外部监事比例应逐步提高；加强关联交易管理，严格约束股东行为，将不规范的关联交易拒之门外。改革后成立的农信社省级机构，应按照商业银行标准建立规范的“三会一层”等公司治理机制。

第四，加快农信社数字化转型步伐。农信社在数字化转型过程中，面临着技术、数据、人才等方面的现实挑战，应明确方向和目标，保持战略定力，基于自身战略定位和核心客群需求，明确数字化投入重点和实施路径，加快培育数字化人才，构建数字化转型长效机制。发挥机构层级少、决策链条短等特点，以科技赋能扩大本地经营优势，在服务全面推进乡村振兴等领域获得比较优势。同时，善借外力，深化与外部机构合作。

优化政策和制度安排支持农信社改革化险稳健发展

中国经济时报：如何优化政策和制度安排，更好地支持农信社改革化险、稳健发展？

董希淼：更好地支持农信社改革化险、稳健发展要从以下几方面优化政策和制度安排。

一是坚定改革目标和方向。农信社改革，应将能否更好地服务全面推进乡村振兴作为检验改革成效的重要标准。在改革过程中，应坚持服务县域、支农支小的基本定位不动摇，不断提高金融供给的能力和质量，巩固农村市场份额，把更多金融资源配置到乡村振兴和“三农”的重点领域和薄弱环节。

二是加强改革的顶层设计。在农信社改革进入深水区之际，应加快出台全面深化农信社改革的指导意见，明确改革需要遵循的基本原则和总体要求，支持各省（自治区、直辖市）依法依规、因地制宜、“一省一策”，兼顾促进发展和防范风险双重目标，探索新机制、新模式、新方案。

三是加大对改革的政策支持。应支持农信社省级机构发起设立理财、科技等子公司，根据需要合理申请业务资质；支持农信机构成立数字金融联盟，共享技术、人才等资源。金融管理部门要加强协调，支持省级机构优化服务和管理职能，充分尊重农信机构治理机制，减少多头监管。

四是选择合适的改革模式。地方政府应量力而行，选择适合本省区的改革模式。不同地方改革的重点和次序应有所不同，如中西部和东北地区，应将化解农信社风险放在首位。地方政府不要干涉农信社日常经营管理，推荐提名农信社董事及高管人选时应把从业经历、专业素质放在第一位。