关于《保障农民工工资支付条例》的解读
农民工是伴随城市化进程而产生的庞大群体，在推动社会经济发展以及城市现代化建设方面发挥着不可磨灭的作用。近年来，“故意扣薪”、“恶意拖薪”以及“拒不付薪”现象频频出现，不断挑战广大群众道德底线。党中央、国务院高度重视解决农民工拖薪欠资问题，曾于2016年1月16日发布《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（国办发〔2016〕1号文件），旨在维护广大农民群众最根本的利益。该文件的出台在整治拖欠农民工问题方面发挥着重要的作用，但是现实中因错综复杂关系使得农民工仍然为求薪而不断奔波。鉴于此，为了根治拖资欠薪问题，使广大农民群众不再忧薪忡忡，《保障农民工工资支付条例》（以下简称《条例》）在这样的大背景下应运而生。
《保障农民工工资支付条例》与《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》二者存在诸多相似之处，诸如：工资保证金制度、农民工工资专户专储制度、欠薪突发应急管理制度以及施工现场维权信息公示制度等。可以说，前者系对后者的继承、完善以及发展。另外，《条例》在继承后者的基础上也确立一个总体基调：坚持市场主体负责、政府依法监管、社会协同监督。本文着重从这三个维度出发，另外也聚焦问题突出的建设工程领域，力求对《条例》进行一个全方位解读。
一、明确薪资支付责任主体，规范薪资支付运行机制。
其一，明确落实用人单位薪资支付的具体责任。在现实中，由于用工关系的错综复杂以及用人单位的资质缺失、合并分解等原因，会导致薪资支付主体难以确认，加大了农民工讨薪难度。《条例》进一步明确了薪资支付的具体责任主体：第一，不具备合法经营资格的单位招用农民工，未支付农民工工资的，如何确定具体清偿责任主体？参照《中华人民共和国劳动法》第九十三条规定，应当由用人单位或者出资人进行支付。第二，用工单位使用个人、不具备合法经营资格的单位或者未依法取得劳务派遣许可证的单位派遣的农民工，未支付拖欠工资的，则用工单位为清偿责任主体。用人单位允许个人、不具备合法经营资格或者未取得相应资质的单位以用人单位的名义对外经营，用人单位应当承担清偿责任但事后可追偿。（常见挂靠关系）第三，用人单位将工作任务发包给个人或者不具备合法经营资格的单位，拖欠农民工工资的，应当依据《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》第十二条规定，由用人单位与分包主体或者不具备经营资格的单位承担连带责任。第四，合伙企业、个人独资企业、个体经济组织等用人单位拖欠农民工工资的，出资人为具体清偿责任主体。第五，用人单位出现合并、分立、被吊销营业执照或者解散等事项，拖欠农民工工资的，应当在上述事项发生前或者注销登记前清偿所拖欠的工资。对于合并、分立的用人单位，经农民工协商一致，也可由承继其权利义务的合并或分立单位承担清偿责任。第六，《支付》条例对建设工程领域内工资清偿责任主体也作了明确规定。工程建设项目转包，拖欠农民工工资的，由施工总承包单位作为清偿责任主体，但事后可追偿。建设单位或者施工总承包单位将建设工程发包或者分包给个人或者不具备合法经营资格的单位，拖欠农民工工资的，由建设单位或者施工总承包单位清偿。施工单位允许其他单位和个人以施工单位的名义对外承揽建设工程，未偿清农民工工资的，由施工单位清偿。工程建设项目违反国土空间规划、工程建设等法律法规，导致拖欠农民工工资的，由建设单位作为清偿主体。
其二，适用对象特定化。《条例》第二条明确规定：“本条例所称农民工，是指为用人单位提供劳动的农村居民。”通过该条例我们可以发现三个问题：首先，此处“农村居民”判断的依据应该是以户籍为基准。如果是非农村户籍居民在城市务工，不能适用本条例。（题外话：我国目前正在尝试打破城乡二元户籍结构，已出台正式文件《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》。如果城乡二元户籍制度废止后，具体以何种标准认定是否属于农民工，尚需出台相关文件予以明确，否则将会导致该条例成为历史产物。）其次，该条例并未明确农民工与用人单位之间的关系。笔者认为：此处的关系既包括农民工与用人单位建立的劳动关系，又包含二者间的劳务关系。这样进行扩大解释，方能最大程度保障农民工的合法权益，也与该《条例》的立法初衷相吻合。最后，此处的“用人单位”能否进行扩大解释，将存在雇佣关系、帮工关系以及学徒关系的雇主、庄家以及师傅也涵盖在该范围内。笔者认为：此处的“用人单位”不包含存在雇佣关系、帮工关系以及学徒关系的自然人。理由有二：首先，从文理解释的角度出发，此处的单位应当是具备一定的经济基础以特定的人员组成的部门或者团体，并不包括特定的自然人。其次，《条例》第十四条规定：“用人单位与农民工书面约定或者依法制定的规章制度规定的具体支付日期，可以在农民工提供劳动的当期或者次期。”雇主与被雇佣者、帮工与庄家以及学徒与师傅二者均不需要通过书面形式确定其关系。另外，二者间也无需受到规章制度的约束。从体系解释角度出发，此处的‘用人单位’不能做扩大解释。但是，作为被雇佣、帮工或者学徒的农民工，在其自身权利侵犯之际，可参照该《条例》维护自身的合法权益。
其三，支付形式货币化。用人单位应当以货币形式（现金或者银行转账皆可）将工资支付给农民工本人，禁止以实物或者有价证券形式进行替代。如果用人单位存在以实物或者有价证券形式支付的行为，人力资源社会保障行政部门可责令其限期改正；对于逾期不改正的，可对相关负责人员予以行政处罚。
其四，支付时间的特定性。用人单位向农民工支付工资的具体时间应当严格依照书面约定的时间以及自身制定的规章制度的具体时间。如果遇到节假日或者休息日应当在节假日或者休息日之前及时支付。但上述时间并非绝对化，如果用人单位出现不能预见、不能避免以及不能克服的情形，可在相关情形消失后及时支付，此处不包括意外事件。
其五，台账保存制。用人单位应当编制书面工资支付台账，内容应当包括用人单位名称，支付周期，支付日期，支付对象姓名、身份证号码、联系方式，工作时间，应发工资项目及数额，代扣、代缴、扣除项目和数额，实发工资数额，银行代发工资凭证或者农民工签字等。书面工资支付台账保存的时间为至少三年。关于台账保存制度，《北京市工资支付规定》第十三条以及《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》第二条第四款均作了相应规定，但两者均规定了两年以上的保存年限，与《条例》规定的保存期限不同。在具体适用上，可基于“特殊法优于一般法”以及“后法优于前法”的原则，适用《条例》所规定的保存期限。另外，台账保存制度的规定也与《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第六条以及《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干问题规定》第四十七条和第九十五条规定相衔接，均系对用人单位举证责任分配的规定。故此，用人单位务必要妥善保管相关原始凭证，以避免因证据材料的缺失陷入举证不能的尴尬境地。
二、压实地方政府监管责任，实现多部门协同参与机制。
其一，地方政府在保障农民工工资支付方面承担总体责任，具体表现在：首先，县级以上地方人民政府应当建立保障农民工工资支付工作协调机制，健全保障农民工工资支付工作目标责任制，将农民工工资支付事项纳入地方政绩考核的重要指标。乡镇人民政府、街道办事处应当加大对拖欠农民工资的排查和调处工作，及时有效化解矛盾纠纷。其次，县级以上地方政府应当构建农民工工资支付监控预警平台，在信息方面实现多部门及时共享，有效遏制托资欠薪的苗头。最后，完善欠薪应急周转金制度。用人单位一时难以支付拖欠的农民工工资或者拖欠农民工工资逃匿的，县级以上地方人民政府要及时启用应急周转金，先行垫付被拖欠的农民工工资，及时有效化解潜在矛盾。对于垫付资金部分，事后应及时向用人单位追偿。
其二，实行多部门协调参与机制，形成治理欠薪工作合力。首先，人力资源社会保障行政部门负责农民工工资支付情况的监督工作，畅通投诉举报渠道，查处有关拖欠农民工工资案件。在具体案件的查处过程中，多部门应当及时予以配合。对拒不支付工资报酬且已涉嫌拒不支付劳动报酬罪的，应当及时移送公安部门调查处理。住房城乡建设部门应严格履行行业监管职责，及时查处违法分包、转包及挂靠等行为，力求在源头预防拖薪欠资案件的发生。发展改革等部门按照职责负责政府投资项目的审批管理，依法审查政府投资项目的资金来源和筹措方式。财政部门负责政府投资资金的预算管理工作，根据所批准的预算及时足额拨付政府投资资金，并对农民工工资专用账户拨付资金情况进行有效监督。公安部门则依法处理其他机关移交的涉嫌拒不支付劳动报酬刑事案件以及因拖薪欠资所引发的治安案件。其次，开展守法诚信等级评价，构建失信联合惩戒制度。人力资源保障行政部门应当建立用人单位及相关责任人劳动保障守法诚信档案，对用人单位开展守法诚信等级评价。用人单位有严重拖欠农民工工资违法行为的，由人力资源社会保障行政部门向社会公布，必要时可以通过召开新闻发布会等形式向媒体公开曝光。对于拖欠工资情节严重或者造成不良社会影响的，有关部门应当将该用人单位及其相关负责人列入拖欠农民工工资失信联合惩戒对象名单，在政府资金支持、政府采购、招投标、融资贷款、市场准入、税收优惠、评优评先、交通出行等方面依法依规予以限制。
三、发挥社会团体监督作用，构建全方位监督体系。
其一，充分发挥工会监督作用。工会系劳动者基于维护自身权益而建立的组织主体，应当充分发挥其强有力的组织监督作用。工会应当及时对用人单位工资支付情况进行监督，对于发现拖欠农民工工资的行为，应当及时要求用人单位进行改正，对于拒不改正的行为，及时请求人力资源社会保障部门进行依法处理。
其二，加大新闻媒体监督力度，有效发挥舆论导向作用。对严格遵纪守法、及时有效支付农民工工资的用人单位进行报道，积极在社会树立正面典型形象，有效引导用人单位增强依法用工、按时足额支付工资的法律意识。对拒不支付农民工工资的用人单位，要及时予以曝光，使其接受社会道德谴责。另外，利用多媒体手段，大力宣传劳动保障法律法规，引导农民工依法理性维权。
其三，利用社会团体组织，维护农民工合法权益。法律援助机构应当将农民工列为法律援助的重点对象，并依法为请求支付工资的农民工提供有效便捷服务。基层调解组织应充分发挥组织调解作用，在农民工与用人单位之间搭建有效沟通平台，积极有效解决问题，最大程度保障农民工合法权益。
四、建设工程领特殊规定
其一，实施多方举措确保建设资金落实到位。首先，建设资金未落实到位拒绝颁发施工许可证，严禁擅自开工建设。其次，施工单位不得先行垫付资金。对于政府投资项目所需资金，应当按照国家有关规定落实到位，拒绝由施工单位垫资建设。最后，实施担保制度。为确保建设资金落实到位，建设单位应当依法提供担保。
其二，实行实名登记管理制度。为避免施工企业用工不规范，施工总承包单位或者分包单位应当对劳动者实行实名登记管理，未登记人员不得进入施工现场进行施工。
其三，设立维权公示制度。施工总承包单位应当在施工现场醒目位置设立维权信息告示牌，应当包含以下内容：建设单位、施工总承包单位及所在项目部、分包单位、当地最低工资标准、工资支付日期以及劳动监察部门投诉举报渠道等信息，以更有利于农民工维护自身合法权益。
其四，健全工资支付保障制度。
第一，建立农民工工资专户专储制度。施工总承包单位开设农民工工资专用账户，专项用于支付该工程建设项目农民工工资。除法律另有规定，该账户资金不得因支付为本项目提供劳动的农民工工资之外的原因被查封、冻结或者划拨。
第二，实行人工费用与工程价款分账管理制度。建设单位应当严格依照合同约定拨付工程款，并将人工费用足额支付至农民工工资专用账户。对未及时拨付工程款导致农民工工资拖欠的，建设单位应当以未结清的工程款为限先行垫付被拖欠的农民工工资。
第三，推行工资代发制度。分包单位应当按月考核农民工工作量并编制工资支付表，经农民工本人签字确认后，与当月工程进度等情况一并交施工总承包单位。施工总承包单位根据分包单位编制的工资支付表，通过农民工工资专用账户直接将工资支付到农民工本人的银行账户，并向分包单位提供代发工资凭证。
第四，构建工资保证金制度。施工总承包单位应当专项用于支付为所承包工程提供劳动的农民工被拖欠的工资。工资保证金实行差异化存储办法，对一定时期内未发生工资拖欠的单位实行减免措施，对发生工资拖欠的单位适当提高存储比例。另外，除法律另有规定外，工资保证金也不得因支付为本项目提供劳动的农民工工资之外的原因被查封、冻结或者划拨。
综上所述，《保障农民工工资支付条例》始终围绕根治用人单位托资欠薪这一核心目标，压实用人单位主体责任，构建政府、各部门以及社会团体联动监控机制，多措并举、多管齐下、多路并进，将有效营造“不愿欠薪”、“不能欠薪”、“不敢欠薪”的社会氛围，使广大农民工的合法权益有了最根本、最彻底、最强有力的保障。
文中图片为网络图片，如有侵权请联系笔者删除！
文章被以下专栏收录
